a) El tipo de modelo productivo y energético.
Fuente: Alejandro Meraviglia, Cinco Días, 9 de abril de 2016
Los datos del Banco de España sobre la distribución de los préstamos del sector financiero por grandes actividades económicas en los últimos 25 años, dan una idea bastante clara del tipo de “modelo productivo” que se ha venido alentando durante todo este periodo, con una presencia abrumadora del sector Vivienda (que incluye la construcción, los servicios inmobiliarios, la rehabilitación y la compra de vivienda), que pasó de representar el 32,7% de los préstamos en 1992 a más del 55% en 2015, mientras la Industria vio reducir su participación en la recepción de los préstamos financieros en ese mismo periodo del 23% al 8,2%, y la Agricultura, Ganadería y Pesca reducía igualmente su presencia en la recepción de préstamos del sector financiero del 3,6% en 1992 al 1,3% en 2015. Por su parte, el resto del Sector Servicios subió levemente su participación en el reparto de los préstamos financieros durante ese periodo pasando del 23,4% al 25,8%
Aunque se trata de un indicador general sobre la distribución de los préstamos en el conjunto de la economía española, sirve para hacer notar que el proceso de desindustrialización percibido de forma muy desfavorable en el País Vasco (y en las comarcas “desfavorecidas” objeto de la atención en esta comparecencia parlamentaria), no constituye un rasgo exclusivo de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).
La pérdida de importancia de la financiación de la actividad industrial tuvo lugar mientras crecía la financiación de la actividad inmobiliaria, alentada inicialmente por incentivos fiscales y, posteriormente, por la presencia de bajos tipos de interés nominales tras la entrada de España en la zona euro.
Estos elementos del contexto externo se unieron a las exigencias de reestructuración tecnológica y organizativa de determinados sectores industriales durante estos años, ante los cuales la escasa capacidad de innovación interior no supo dar respuesta suficiente haciendo que, en conjunto, la desindustrialización se fuera haciendo parte del paisaje cotidiano.
En su lugar, el desarrollo de algunos servicios comerciales basados en la expansión de las grandes superficies incidió de forma negativa en el pequeño comercio de los centros urbanos, mientras que el aumento del desempleo se concentraba en la población de baja cualificación y los grupos más vulnerables, como mujeres o jóvenes.
Tampoco la alusión a una “industria creativa” de servicios fue una salida suficiente, más allá de algunos nuevos emprendimientos vinculados a actividades incapaces de ofrecer un dinamismo económico y de empleo necesarios.
Frente a este panorama, las estrategias de planificación urbana en las principales ciudades, áreas metropolitanas y ciudades intermedias trataron de sustituir a las estrategias de desarrollo económico territorial, facilitando con ello el camino a la especulación en el sector inmobiliario, un proceso que supuso un enorme “coste de oportunidad” (utilizando la jerga de los economistas) en los ámbitos social y económico, al dejar de lado la necesidad de cambios en un modelo productivo y energético capaz de generar riqueza y empleo territorialmente de una forma sustantiva.
b) La necesidad de dotarse de herramientas de observación adecuada de la realidad productiva y socio-ambiental en los territorios
Mientras tanto, la utilización de indicadores económicos ex-post (como el cierre de fábricas, el aumento del desempleo, o la reducción del ingreso promedio de los hogares, entre otros) no da cuenta nada más que de los resultados de un proceso (como una fotografía de lo que está sucediendo), pero no incluye las capacidades de desarrollo de cada ámbito territorial para hacer frente a dicha situación. Esta es una característica limitativa de las instrumentos de medición estadística que disponemos hoy por hoy, y que obligan –en mi opinión– a un replanteamiento serio de la recolección de información en las comarcas por parte de las Agencias de Empleo y Desarrollo Local (ADEL), las cuales deben hacer un esfuerzo para ofrecer una visión más integrada sobre el tejido productivo y empresarial en los distintos Sistemas Productivos Locales. En mi opinión, las citadas agencias deben evolucionar a –o ser reconocidas como– Agencias de Innovación, Desarrollo y Empleo, para lo cual deben comenzar por mostrar las relaciones productivas y comerciales existentes en las diferentes comarcas, a fin de disponer de criterios de actuación basados en oportunidades, fortalezas y capacidades ante las diferentes situaciones territoriales, y no únicamente limitarse a las estadísticas ex-post habituales. Por supuesto, estas indicaciones son también extensivas al sistema de estadísticas de la CAPV. Como se ha dicho con acierto, no se puede conducir mirando únicamente al espejo retrovisor.
El análisis de la matriz productiva y energética es, por consiguiente, parte fundamental del proceso de cambio, a fin de superar la irrelevancia de los indicadores ex–post que integran los actuales sistemas de información estadística local. En su lugar, la utilización de Sistemas de Información Territorial con incorporación de Sistemas de Información Geográfica, se hace totalmente necesario para la toma de decisiones apropiadas en el ámbito del desarrollo económico territorial o comarcal.
Se hace necesario también superar la simplificación que supone trabajar con indicadores agregados de carácter sectorial, que poco ayudan a vislumbrar las situaciones reales. Las actividades económicas de cualquier tipo son intersectoriales, esto es, utilizan insumos procedentes de cualquier sector o rama productiva (ya sea procedente de los sectores primario, industrial o de servicios) y, del mismo modo, se vinculan con distribuidores de los productos que utilizan servicios e infraestructuras para ello. De ahí la necesidad de visualizar esas relaciones desplegadas en la economía real, tanto intersectorialmente como territorialmente ya que, siempre suceden dentro de una determinada cadena productiva y en un entorno territorial concreto, lo cual no se reduce a la visión limitada de los polígonos industriales existentes, o las delimitaciones administrativas municipales o regionales.
De todos modos, aún con las limitaciones de los indicadores agregados, es necesario mostrar un desglose inteligente de la actividad del Sector Servicios, ya que no poseen la misma importancia los servicios avanzados de apoyo a la producción o servicios de desarrollo empresarial, los servicios locales de orientación para el empleo, los servicios educativos y de formación profesional, o los servicios turísticos, que los servicios vinculados al sector especulativo financiero o inmobiliario.
c) La necesaria vinculación del Sector de Conocimiento con las necesidades territoriales o comarcales
La escasa presencia del Sector de Conocimiento (Universidades, Centros de Formación Profesional y Asistencia Técnica, Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), entre otros) junto a los/as actores protagonistas del Sector Productivo Empresarial y los/as responsables de la Gestión Pública Territorial, es otra debilidad que hay que afrontar cuanto antes. No tiene ningún sentido que los centros de excelencia del CSIC, por ejemplo, trabajen mayoritariamente para los grandes grupos empresariales privados, estimulados para ello por los inapropiados sistemas de promoción profesional de sus investigadores/as, o de selección prioritaria de los programas de investigación, según los artículos que dichos investigadores/as logran publicar en inglés en revistas de excelencia (que por lo general sólo leen los/as colegas del área de conocimiento respectiva), o los “retornos” externos conseguidos de los grupos empresariales señalados. Se trata de una perversa combinación de circunstancias cuyo resultado no es otro que la marginación de una parte importante de “capital de conocimiento” que se financia con recursos públicos y que acaba beneficiando principalmente al sector privado empresarial con mayores recursos, alejando asimismo a los/as investigadores/as de su vinculación con la problemática existente en los diferentes sistemas productivos locales y las entidades territoriales encargadas de la gestión pública local, ya que ello no le aporta ninguna puntuación favorable para su promoción profesional. El centralismo acentuado del CSIC y el sistema invertido de incentivos para el personal investigador (que también rige en las universidades) prolonga esta indeseable situación.
Mientras tanto, en las “comarcas desfavorecidas” la presencia de universidades vinculadas al perfil productivo local se ha ido reduciendo (como en el caso de la comarca de la Margen Izquierda), así como las actividades de la enseñanza nocturna o la enseñanza permanente, ambas actuaciones relevantes en el pasado. De este modo, la descapitalización laboral de los recursos humanos existentes a nivel local se profundiza desdichadamente.
d) Construir capacidad territorial de aprendizaje colectivo en torno a una propuesta de reindustrialización verde: una referencia de interés: el estado de Renania del Norte-Westfalia, Alemania
La reducida presencia de capacidad emprendedora existente en las “comarcas desfavorecidas” es un argumento reiteradamente citado. Frente a ello hay que objetar que no se trata de una fatalidad, sino una consecuencia lógica del contexto de indefinición y falta de una estrategia sólida en lo relativo al modelo productivo y energético territorial. Pero no se trata de impulsar el emprendedorismo de forma genérica, como si esa fuera una solución.
Conviene pensar, además, en el impacto que provoca toda esta indefinición en una sociedad civil sometida además a otras circunstancias críticas en las propuestas de convivencia social y política.
La valorización del Patrimonio Natural y Cultural es un elemento sustantivo del futuro de estas comarcas. El tránsito hacia una estrategia de “industria verde” debe basarse en los conocimientos contextuales (o tácitos) existentes como activo en ambas comarcas. La reconversión de las viejas industrias en una industria verde y “empleos verdes” es una estrategia que tiene en el escenario europeo un ejemplo valioso en la región de Renania del Norte-Westfalia, uno de los 16 estados federados de Alemania.
En la década de los años setenta del siglo pasado, esta región del Rhur, caracterizada por una potente industria química, del carbón y del acero, se vio afectada por graves problemas de contaminación industrial y serios impactos en la salud de la población local. A partir de entonces los gobiernos federal y regional han venido incorporando la protección medioambiental en sus agendas políticas, a fin de cambiar la estructura industrial anterior. Para ello se hizo una inversión sistemática en investigación y educación, lo cual elevó la calidad de los recursos humanos y aumentó la capacidad de innovación medioambiental en la industria regional.
Inicialmente, la protección medioambiental se limitó a medidas de “final de tubería”, esto es, a la reducción de la contaminación industrial, sin incorporar aún políticas estructurales dirigidas a aumentar la eficiencia en el uso de recursos en el conjunto de la economía regional. Esta visión medioambiental limitada a soluciones de “final de tubería” predominó durante años, aunque permitió impulsar una poderosa industria de productos y servicios medioambientales que constituyen hoy día un pilar muy importante de la economía de la región.
Desde entonces, Renania del Norte-Westfalia ha cambiado su tradicional imagen de sector industrial contaminante y se ha convertido en uno de los focos principales de la eco-tecnología a nivel mundial. Cerca de 40 de las cien principales empresas alemanas tienen su sede en Renania del Norte-Westfalia y aproximadamente el 20% de las mercancías exportadas por Alemania son manufacturadas en esta región.
Según estimaciones oficiales, la región de Renania del Norte-Westfalia, en la que vive el 4,8% de la población total de la UE, representaba en el año 2005 el 13% de la facturación y el empleo de las eco-industrias de la Unión Europea. Asimismo, en el año 2006 aproximadamente el 25% de las industrias verdes de Alemania se localiza en esta región, destacando entre ellas las industrias para el tratamiento del agua, la purificación del aire y la eficiencia energética. El empleo directo de estas industrias era en 2004 de 183.000 personas, lo que supone el 2,2% del empleo total de la región[1].
Las eco-industrias encontraron, pues, en la región de Renania del Norte-Westfalia un entorno territorial de condiciones favorables para esta transformación industrial, entre las que se encontraban: (i) una presión importante por la salud y el medio ambiente (agua, aire, suelos) debido a la alta densidad de industrias contaminantes en la región; (ii) una concienciación y discurso público medioambiental que comenzó a difundirse desde la crisis de los años setenta del siglo pasado; y (iii) un liderazgo político de los sucesivos gobiernos, que asumieron la responsabilidad de la política medioambiental como base para la transformación industrial.
En este proceso de reestructuración eco-industrial fueron muy relevantes las mesopolíticas de carácter regional, a fin de lograr una intervención multinivel para el fomento de una industria ecológica exitosa en la región. En este sentido, hay que destacar la importancia de la gobernanza a diferentes niveles caracterizada por un enfoque transversal (o intersectorial) en el que participan actores públicos y privados. Todo ello pese a un contexto en el cual el alcance de las políticas macroeconómicas de la Unión Europea se ha ido reduciendo a una creciente armonización y ajuste financiero dentro de la Unión Económica y Monetaria, hoy en crisis.
Esto subraya la importancia del liderazgo que debe desempeñar el sector público en este campo y, asimismo, muestra que se requiere –además de una visión integradora-, una acción concreta desde el plano de las mesopolíticas, esto es, desde los diferentes ámbitos territoriales donde estos fenómenos tienen lugar.
La incorporación de innovaciones sostenibles es un proceso complejo, sistémico y de largo plazo, nada fácil, ya que debe afrontar conflictos entre diferentes actores, superar la inercia de las tecnologías instaladas y abordar el rediseño de las políticas establecidas. En este sentido, se requiere ser consciente de que se precisa una gestión de la transición, así como una integración de las diferentes políticas, lo que implica coordinar las iniciativas con las diferentes autoridades gubernamentales, y la búsqueda de la cooperación público-privada.
Como sabemos, los problemas relativos al Cambio Climático y la utilización eficiente de la energía han situado en primer plano el papel de la innovación en la mejora de los procesos productivos y de consumo, así como el reciclaje de residuos, desde el punto de vista de la sostenibilidad ambiental. Por su parte, la crisis financiera desencadenada a partir de 2008, ha intensificado la urgencia de estos temas.
En realidad, no es sostenible un sistema productivo y de consumo basado en un crecimiento económico ilimitado, con abundancia de recursos materiales baratos, en un mundo finito. Ello plantea, además, un problema a los territorios en crisis (y los países de menor grado de desarrollo en general), que tratan legítimamente de alcanzar mejores niveles de desarrollo humano, social, económico y ambiental.
Esta innovación para la sostenibilidad supone un nuevo ámbito de análisis y de intervención, que tiene que ver con cambios de carácter estructural y de medio y largo plazo relativos al actual modelo de producción y consumo, lo que implica no sólo dimensiones económicas y ambientales, sino también sociales, culturales, institucionales y políticas.
Un concepto vinculado al anterior es el de eco-innovación, más íntimamente relacionado con la productividad y competitividad de las empresas y territorios, ya que se refiere principalmente a innovaciones medioambientales orientadas a la mejora de la eficiencia en la utilización de recursos y materiales, y a la reducción de los impactos medioambientales.
Las eco-innovaciones no se limitan exclusivamente a la aplicación de soluciones de “final de tubería”, ya que tienen un carácter transversal, esto es, deben ser introducidas en todas las actividades que integran las cadenas productivas y el entorno territorial o comarcal correspondiente. Implican, por tanto, un enfoque integrado, es decir, un enfoque de desarrollo territorial en el que se tengan en cuenta las diferentes dimensiones del mismo, esto es, los patrones de conducta y la organización social e institucional, la cultura local, la formulación de políticas y la gobernanza, entre otros aspectos clave. Se trata, por tanto, de aumentar la eficiencia en el uso de materiales, combustibles fósiles, agua, etc., que son utilizados en las cadenas productivas, o lo que es lo mismo, disminuir la intensidad en el uso de dichos recursos y, al mismo tiempo, reducir las emisiones de residuos, desechos y gases de efecto invernadero.
Desde la perspectiva del desarrollo económico local las eco-innovaciones se orientan a mejorar la eficiencia de los procesos productivos y de consumo, y a disminuir las emisiones de residuos, desechos y contaminación. Entre las primeras medidas se encuentran: la utilización de energías renovables y la eficiencia energética; el uso eficiente de recursos; la reducción del transporte de materiales; la utilización de recursos locales; la incorporación de nuevos materiales y eco-diseño; y las técnicas de medición, regulación y control. Entre las segundas: la gestión, reutilización, reciclaje y minimización de residuos; la protección del ciclo del agua y tratamiento de aguas residuales; la depuración del aire y la reducción de gases de efecto invernadero, la protección climática, y la reducción de ruidos. Toda una nueva revolución industrial a la que hay que hacer frente.
Asimismo, las “buenas prácticas” en el ámbito de las políticas de eco-innovación muestran que los cambios tecnológicos y sociales que se precisan en áreas clave como la generación y acumulación de energía, transporte, o gestión estratégica de recursos, no se pueden abordar sólo con instrumentos convencionales. Estas “buenas prácticas” señalan la necesidad de una progresiva integración entre diferentes áreas de intervención (no sólo en el cambio tecnológico), así como una combinación de instrumentos reguladores (normativas, reglamentos), incentivos de mercado (ecotasas, permisos), y procesos de innovación y aprendizaje.
e) El papel del Sector Público
Como puede apreciarse, el papel del Sector Público, tanto en el nivel regional como municipal debe orientarse a las funciones decisivas de la apertura de espacios de colaboración y discusión entre los actores territoriales clave, centrando su tarea –fundamentalmente– en facilitar la coordinación inter-institucional inteligente (y necesaria) para alcanzar la mayor eficacia y eficiencia de las políticas y las actuaciones público-privadas. En otras palabras, debe superar sus funciones tradicionales de gobierno y avanzar hacia la práctica de una gobernanza compartida con los restantes actores, es decir, con el sector privado empresarial, el sector de conocimiento y la sociedad civil.
Posiblemente, la coordinación institucional entre los distintos niveles de las administraciones públicas es uno de los puntos más difíciles de alcanzar, ante la escasa percepción y, a veces, reducida preparación profesional sobre las diferentes alternativas de desarrollo productivo en el momento actual, y la predisposición a suponer que la injerencia política partidaria puede resolverlo todo, cuando es –posiblemente– parte del problema.
Lo diré claramente. Todos estos temas exigen un acuerdo suprapartidario, ya que se trata de temas de país (o de comarca), nunca de partido. Así que se necesita, muy posiblemente, un aprendizaje en democracia participativa, abandonando el celo excesivo que los partidos políticos han puesto en afinar las diferencias ideológicas existentes entre nosotros, cuando quizá el objetivo sea el de buscar los espacios de convivencia y de discusión necesarios para acordar las estrategias de desarrollo económico y de generación de empleo digno desde cada ámbito comarcal y en el conjunto del país.
La complejidad de los trámites administrativos, las dificultades burocráticas que caracterizan aún a nuestras administraciones, su escasa transparencia, y la escasez de capacidad crítica, son rasgos habituales de una administración pública que necesita de manera urgente una reconversión organizativa y funcional para facilitar los procesos de desarrollo económico, social, ambiental e institucional.
f) ¿Y las organizaciones sindicales?
No puedo dejar de mencionar a un colectivo como el de las organizaciones sindicales cuyo funcionamiento parece no haberse aún adaptado a un funcionamiento más allá de la “fábrica” o unidad tradicional de la organización del trabajo. En este caso la observación se refiere al escaso interés mostrado a veces por el papel de los sindicatos en los territorios o comarcas, de la mano de, o como parte del acuerdo que es necesario alcanzar junto a los restantes actores clave territoriales o comarcales.
Si la economía actual no se limita a la fábrica o al polígono industrial, sino que toma –desde hace tiempo– un sentido más global o relacional, parece obligado dar también ese paso hacia una economía de delimitación más difusa, tanto en lo relativo a las diferentes vinculaciones que encontramos en el entramado productivo, energético y sectorial, como en el ámbito territorial donde todos estos procesos tienen lugar.
Hay, pues, aquí bastantes aspectos a considerar por parte de este importante colectivo de personas, cuyo comportamiento de futuro no puede regirse únicamente por las actitudes reivindicativas tradicionales vinculadas a la pugna distributiva, sino que requieren posicionamientos concretos en favor de las propuestas de desarrollo territorial o comarcal, junto a los restantes actores locales clave.
g) Superar el planteamiento mendicante y pasar a las actitudes propositivas
Por último, me parece necesario cuestionar el nombre de “comarcas desfavorecidas”, ya que se trata de un término que no acaba de abandonar la “actitud mendicante” con la cual se sigue planteando la necesidad de una “discriminación positiva” hacia estas comarcas por parte del gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
En mi opinión, el enfrentamiento a la situación actual en estas comarcas exige una actitud proactiva de parte de los principales actores y agentes socio-económicos y políticos locales de dichos territorios, en la convicción de que nadie puede sustituir la construcción de una base social de acuerdos y decisión colectiva para enfrentar las situaciones existentes.
Hay que transitar, pues, desde las actitudes mendicantes (que esperan de otros la solución de los problemas) a la formulación propositiva de una estrategia de cambio. Para ello, creo que sería oportuno iniciar o fortalecer la existencia de espacios de participación activa y efectiva de los principales actores territoriales, a fin de plantear una discusión que conduzca al diseño de acciones orientadas por una estrategia de desarrollo económico territorial, enfrentando el futuro de cada comarca.
Esta no es una propuesta autárquica, más bien al contrario, se trata de iniciar una red de contactos, colaboraciones sectoriales y acuerdos institucionales, sociales y políticos orientados a enfrentar, paso a paso, los principales problemas. Tan importante es la visión estratégica de la que hay que dotarse como resultado de la participación de los actores clave (públicos, privados, cooperativos y sociedad civil), como la coordinación de los diferentes niveles de las administraciones públicas concurrentes en la comarca, la participación del sector financiero con presencia en el territorio, y la vinculación del sector de conocimiento.
Eskerrik asko,
Francisco Alburquerque Llorens, Especialista en Desarrollo Económico Local
Vitoria, 19 de abril de 2016
[1] Los datos proceden del artículo de Philipp Schepelmann: “¿De la bestia a la bella? Política de industria ecológica en Renania del Norte-Westfalia. EKONOMIAZ nº 80, Gobierno Vasco, Vitoria, 2012.